近日，中共中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（简称《纲要》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。10月20日，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》主要内容公布。成渝城市群在新的战略指引下将加快崛起。
《纲要》提出，构建双城经济圈发展新格局，要以发挥优势、彰显特色、协同发展为导向，突出双城引领，强化双圈互动，促进两翼协同，统筹大中小城市和小城镇发展，促进形成疏密有致、集约高效的空间格局。
双城经济圈内城市如何发挥优势、彰显特色、协同发展？“做好自己擅长的事，并被周边城市所需要，这是城市执政者当前最应该去思考的事情。”清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、教授尹稚在接受红星新闻记者采访时指出，区域合作的目的不是用一个模板去衡量所有城市的发展，从城市竞争时代走向区域合作时代，最大变化应该是借势互补。这意味着，城市发展应该从以塑造全能型城市为目的的“短板理论”转向“长板效应”，即突出不同城市的长板，借势互补，组成一个更有竞争力的区域市场。
▲清华大学教授尹稚图据受访者
“求同”
高水平的互联互通，是拆壁垒、降门槛的关键
在很多人看来，一体化就是要把多个城市纳入整体，形成“大一统”的区域经济格局。这往往包括社保、户籍、证件办理等互联互通，总之，要打破行政边界，消除居民和企业生活、办事的“外地感”。
而自去年初中央财经委员会第六次会议首次提出成渝地区双城经济圈的概念后，成渝地区区域一体化已在很多领域有了突破。比如流动人员人事档案接转近日已实现跨省通办，不再需要跨平台申请档案转入和档案转出业务，而社保、医疗教育等公共服务的一体化，铁路、公路的互联互通，也极大促进了双城经济圈的一体化。
尹稚指出，从目前来看，一体化发展在民生质量方面的提升最为明显，包括在基础设施方面的刚性合作，以及公共设施方面的软性合作。在双城经济圈的尺度上实现一体化，其核心意义是要实现跨行政边界办事成本、交易成本、资源流动成本的最小化。
事实上，一体化是城市发展在发展战略上的一个转变，即从完全竞争转向区域合作。这是区域经济一体化发展的客观要求，也是城市化加速发展的新形式。真正引领城市群内部相邻城市同城化发展的，是交通基础设施的建设以及公共服务资源的配置。
在尹稚看来，一体化配置有助于城市间缩短要素流通时间，相当于在一个城市内部的流通。“硬件”为主的互联互通包括地铁、公交、道路的设施对接、价格对接、运营政策对接。“软件”为主的互联互通，则涉及教育、医疗、社保等政策对接，这部分对接是未来城市群内人力资源能否实现更高流动性，能否实现更有利于发展均衡分布的关键。
从这一点看，“求同”对双城经济圈的发展是必要的。
“达成高水平的互联互通，这也是拆壁垒、降门槛的关键所在。”尹稚提到，之所以用“双城经济圈”而非“城市群”来命名，正是希望通过淡化行政区划的概念，跳出过去行政区划的制约和行政边界的限制，打造一个更加符合市场规律的市场共同体，这也是中央赋予成渝地区双城经济圈的重要使命。
比如铁路领域，中欧班列（成渝）就是通过统一品牌，使用统一名称开始塑造区域物流通道优势的。近日，成渝两地“电子口岸卡”业务率先实现跨关区通办，据统计，目前共有余家企业在川渝两地存在跨区域进出口业务办理需求，企业单次业务办理可节约近元人民币，业务办理时间压缩三分之二以上。
当然，“求同”的核心是要符合市场规律——政府间所签署合作协议、政策共建，本质是为市场搭建一个政策一体化的平台。尹稚透露，过去近两年时间，一系列初步意向和签约的达成只是开始，“自上而下的政策安排与实际市场需求间的契合，是一个需要不断尝试和纠错的过程。”
最终，做好一体化这篇大文章，双城经济圈内部就能加速形成空间结构清晰、要素流动有序、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化城市圈格局。
“存异”
要防止盲目的同质化和高端化
在很多人看来，一体化一定是要打破以往行政边界的，各个城市按同样的规划进行发展，进而共同进退。但尹稚表示，在一体化的语境中，并非所有资源都应该实现完全统一的完美状态。
“比如川渝各地山川水系的特征不同，有的地方就不应该罔顾客观条件，去发展一些不合实际的产业。”他表示，区域发展也要尊重经济规律，尽管一体化需要部分实现规模效应、密度效应，但必须清醒认识到，要防止盲目的同质化和高端化，少做那些看上去“高大上”实际上却不符合实际、做不成的事。
很长一段时间，国内大中小城市的发展都以找差距、补短板为目标，志在成为一个面面俱到的“全能型”城市。但事实上，不同城市的区位、资源、经济发展水平客观存在，且差距巨大，以“短板理论”塑造的全能型城市，往往只能进一步扩大小城与大城之间的差距。
以工业发展为例。由于发展工业可以快速提升经济数据，无论平原还是高原、沿江还是内陆，城市都一股脑投入到相似的产业建设中，最终造就了一批发展相似的“模板城市”，之后再通过政策优惠进行低端竞争。
在尹稚看来，从城市竞争时代走向区域合作时代，更应该懂得集中力量办大事，“要利用一体化形成的稳定交易市场，发展自己的所长。”
但有人曾提出疑问，成渝地区的区域均衡，究竟以什么标准来衡量？是以同样的人均GDP水平，以同样的一二三产业的结构，还是以同样的建设标准？对双城经济圈里的中小城市而言，这种“互联互通”，是否也增加了地方政府的负担？
“在区域协同之下，政策也未必要实现完全普惠，每一个城市也应该有自己差异化的黑白名单。”尹稚说，最终实现的是人发展的均等化，而不是某些特定经济指标的攀比。也就是说，公共资源也并非要实现绝对一体化，尤其是中小城市的公共资源，应该更多倾斜在有利于地方发展的产业，比如适宜发展旅游的，就增加税源扶持、用地优惠等，针对工业领域则多设置一些黑名单，要鼓励各级政府利用“一体化”政策形成差异化发展，最大限度地提升城市优势。
此外，中心城市的发展是否与一体化的“一盘棋”思路相违，也被认为是眼下城市群发展的一大问题。尤其对成渝这种双中心的城市群而言，两座城市的“虹吸效应”产生了较大争议。
尹稚提到，没有坚强的中心城市作为支撑，城市圈蓬勃发展的时代不会到来，“眼下中心城市的做大做强已不是单纯的体量问题，而是要突出功能提升、品质提升、带动力提升。”
他注意到，成渝地区双城经济圈中还出现成都都市圈、重庆都市圈的概念，“这是一个很好的探索机会。”因为，中心城市到城市群，缺一个中等尺度的环节，“事实上，成都、重庆已经基本完成了强城的阶段，随着发展，有限的区域容纳不了的更多资源，需要释放到更大的区域。”
在尹稚看来，成渝地区一体化的尺度已经建立一个比较密切的区域联合体，甚至是城乡发展的区域联合体，“希望规划纲要出炉后，成渝地区能在城市群、都市圈发展实践当中开一个好头，做一个好示范。”
红星新闻记者邹悦
编辑官莉
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